旧・JIL国際講演会
世界の社会保障年金 －現状と改革－
（2000年5月19日）

質問 ： ILOの考える年金制度のあるべき方向性について、

回答 ：

質問 ： 税金と社会保障制度について

回答 ：

質問 ：
　日本は改革を終えたところですが、むしろ、改革を完了する過程と言えます。そして、改革案が国会で、先月承認されました。その中の課題の一つで、物議を醸したのは世代間の平等です。そういった観点にたって多くの経済学者は公的年金の役割は基礎年金に限定するべき、非拠出型の基礎年金にして、そして二層目が民営化されるべきだという考えでした。この案については、日本の調査では選ばれませんでした。それでもまだ議論が活発に行われております。私はILO、世銀とIMFの間の意見の対立があると聞いております。資料にミックスドスキ−ムとあり、二層目が賦課方式の確定給付と書いてありますが、これは、世銀の考え方と違うと言うことになります。先生がおっしゃった、二層目と言うものの理論的な背景をご説明頂けますでしょうか。

回答 ：
　世銀の三層という案は、私どもと同じように、確定給付型で、貧困救済です。これは比較的小さな層ですね、これは両者間で合意している点です。世銀の言う第二層目というのは、確定拠出型で、強制加入ということです、私どもは確定給付で、強制です。そして三つ目の層は世銀の場合は確定拠出です。ILOは確定拠出ですけれども、任意か強制かについては何も言っていません。その理由はリスクが分散されるということです。日本のような社会では、政治的なリスクは比較的小さいと言えます。法案が通れば、通常法案通りに進められます。しかし、世界のまだ多くの国では政治的リスクが非常に重大なものもあります。測定は難しいですけども、マーケットリスクと同じぐらい大きな政治的リスクを抱えている国もあります。ですから、ILOとしては、こういった二つのバランスをうまくとることが大切だと思っています。世銀の案は全ての資金を確定拠出に向けてしまいます。しかし、積み立て型の確定拠出はマーケットリスクがあります。日本でのマーケットリスクはそれほど表面的に大きいととられません。金融市場の不安など、近年では重要なことですが、それでも、例えばロシアや小国と比べると、日本のマーケットリスクは小さいわけです。世銀はどちらかというと、確定拠出の方にお金を入れていくという方法を選んでいますが、我々は確定拠出、確定給付を分散するべきだと思っております。ほかにも理由があります。確定給付型の賦課方式をとりますと、色々な年金の方式を全部導入しやすくなります。例えば、障害年金や遺族年金などが導入しやすいわけです。このように賦課形式の方がなんらかの形での団結を導入することが出来ます。団結がなくなりますと、これを貧困救済の税金から賄なければならない、それは政治的に難しいと言うことになります。第二柱の賦課型確定給付が制度の基盤となるというところがILOの考えで、世銀と異なるところです。

質問 ：
　特に税金年金問題についてジェンダー視点から様々な低減活動をしており、それで質問ですが、日本の場合女性の収入基盤が低いと言うことがあり、それが年金制度にも反映して、大変低い年金水準になると、将来は多分非常に貧乏な女性が沢山出現するのではないかと危惧しております。その点について何か良いアドバイスがございましたらお願いします。

回答 ：
　簡潔にお答えすると、男女、同じ労働に対しては同じ支払いが必要です。今の質問はつまり、年金制度を使って、実際に労働市場にある不平等を是正することができるかと言うことではないかと思います。しかし、それがいいかどうか、必ずしも言えません。議論として言えることは女性の寿命は男性と比べて、非常に長いです。そのために、同じ拠出に関してはその年金の支給率が低くなってしまうことになるのではと言われるわけですが、これは、それほどセンシブルな表現ではないと思いますし、又、実施の面においても、平等ではないと思います。

質問 ：
　確かに先進国は年金問題で色々苦しんでいますけれども、開発途上国は今後、年金問題で苦しむのではないか。経済状態が非常に悪い。しかも、加えて高齢化が進む、年金制度はないか、あるいはあってもカバレージが狭いか、あるいは年金額が非常に少ない。そこでこれから開発途上国で年金制度を重視する必要があると思いますが、その時に、先進国の経験に学ぶ点を３～４点説明して頂けませんか。

回答 ：
　開発途上国が学ばなければいけないことは運営管理、そして効率だと思います。ILOシステムにするか世銀システムにするかというような高度な選択肢はまず、一次的ではなく、二次的だと思います。汚職の問題とか、効率が悪いなど。ですからまずは、運営を上手くすることが一点、まずそれがベースであります。そして先進国から学ぶべきことの第二点は、適応範囲を広くすることが大切です。この二点の切り口から考えるべきだと思います。これが一部の途上国においては、所得配分と絡んできます。所得の格差が非常に大きい諸国、例えばブラジルではガバナンスが非常に悪く、そして同時に適応範囲が非常に少なくなってしまい、決して上手く行きません。高齢化の問題、確定拠出か確定給付か、積み立てか非積み立てかなどは、まず、これは金持ちの国になってから考えるべきことですから、それ以前に考えることが途上国にはあります。

質問 ：
　世界的に年金改革や多様な形態の年金制度が進展していく中で、ILOは新しい社会保障に関する国際基準などを設定する方向にあるのでしょうか。102号条約できて、50年ぐらいたつと思いますが、新しい展開にどう対応していかれるのか教えて頂きたいと思います。

回答 ：
　ILO条約102号は1952年に通過したものです。その後、色々な条約、勧告が出ており、必要条件を段々アップグレードしてきています。例えばこの代替率に関して、又は加入率に関してなど、いろいろと修正してきているわけです。その中で、現在、私共は、条約そのものを修正しょうと考えていません。まず、第一に世界はどんどん変わってきて、ILOが条約としてOECD型の国々、そして開発途上国を同じようなベースで扱っていいかどうか、まだ意見が定まっていない状態にあるからです。実際に社会保障制度を発展させていく上で、国によって、社会保障制度を維持するには、あまりに高価になってきていると心配するところもでてきています。医療があまりにも大きな負担になってきているとか、あるいは、福祉国家があんまりにも大きな負担になっていると考えて、心配しているところもあるわけです。また、一方、別の世界では、社会保障制度が足りないということで心配しているところがありますし、貧困層も非常に多い、そして、失業救済制度が何も無いところがあり、世界は二つに分かれてしまうわけです。すると、その二つの種類の問題を一つの条約で全部カバーしていいかが問題になります。第二にILOとしてこの102号条約を修正する上で躊躇しているのは、例えば2000年において、その当時と同じような意見が労使間で得られるかが問題であることです。1952年の時点では、ILOの加盟国数は非常に少なく、開発途上国でも加盟してないところが多くありました。そして、当時は戦後の時代で、意見をまとめていこうという動きがあったわけです。しかし、そのような動きが、今の時点において高まるかどうかは疑問だと思います。今、ある労使のグループを一緒にして、意見を戦わせようとすると、簡単には合意が得られない状況にあるのではないかと思います。ですから、答えとしては、「NO」になります。ただ、私共は現在、色々な社会保障関連の条約を見直して理事会に送り、検討してもらうということを考えております。こういうような条約についてそれぞれの加盟国が同じように協力の支持を示しているかどうかをみたい、と思っております。過去と支持率が変わってきているか、そしてまた新しいコンセンサス、新しい意見が出てきているかを考えてみたいと思います。非常に悲観的ではありますが、試金石としてたたき台に載せることが大事だと思います。

質問 ：
　賦課方式の給付建ての第二層について、もう少し教えて頂きたいのですが、高齢化が進んだ時に、この層の見直しがある程度必要になると思うのですが、その場合に、給付を引き下げるか、負担を上げるということが強いられることが考えられます。どちらも評判が悪く、日本でも、今回もそうですし、過去もそうでありますけれども、段階的に給付を引き下げて、段階的に、負担を引き上げるという方法がだいたいとられます。その場合、一見傷み分けのように思われるわけですが、将来の世代にとって、給付はどんどん下がるのに、負担はどんどん上がる。日本で今回問題になりましたのは、こういう世代間の不公平性が進んでいき、次に高齢化が又進んでいくということになりますと、制度としても、 長期的な安定性の面で、こういうやり方では、もう対応できないのでは、という話がでて参りました。特に高齢人口が増加してまいりますと、先生が先ほど、日本では政治的リスクが大きくないというお話がありましたが、逆に高齢者が増えて、高齢者の発言力が大きくなりますと、さらにそういうものを切りかえるのが難しいということも考えられますが、例えばあのスウェーデンのように観念的な一部、掛け金建てを入れるのも、一つの方策かと思いますが、ご提案がありましたらお願いしたいと思います。

回答 ：
　第二層については、おっしゃる通りです。高齢化が進むにつれての調整方法としては、三つしかないと思います。拠出を上げるか、あるいは給付を下げるか、それとも、退職年齢を引き上げるかという方法、他の方法としては、その女性の加入者を増やすという方法もあるかもしれません。しかし、こういった、三つか四つしかない選択肢の中から選ばなければなりません。私の描いている印象では、OECD諸国のほとんどがデファクトとして、コストをこの三つ全部に分散しようとしております。つまり、退職年齢を上げ、拠出を上げて、給付も少し下げてと、少しずつやっていく方法です。もう一つはスウェーデンの、観念的確定拠出になると思います。これは拠出して、そしてそれが投資され、運用されるものです。しかし収益率は政府が決めます。政府の方で、ある特定の水準のお金を払うわけですね、賃金の伸び率かもしれませんし、GDPの伸び率かもしれません。ですから、一見は確定給付制度のように見えますが、ただ例外が一つあります。それは、寿命が伸びていることに対しては、反応しておりません。寿命が伸びれば、伸びるほど、この制度は適応されていくと思います。スウェーデンでは、年金制度のほんのわずかな部分に提供しようと考えております。確かに、16～17パーセントの中の3～4パーセントがこの、新しい観念的確定拠出型を適応しようと思っています。まだテストの段階です。

質問 ：
　一つはいわゆるILOの構造のスキームにおける第一層と言われた、基礎年金の問題で、その基礎年金は基本的には、税を財源にして行うべきだというお話だと思いますが、その場合に問題となるのは、いわゆる｢ミーンズテスト｣、収入資産調査を導入すべきなのか、それとも、所得資産にかかわらず、普遍的に給付されるべきなのかについてです。私どもは、後者であるべきだと思います。日本政府は、この税による、基礎年金方式に、非常に強く反対していて、生活保護と同じように、｢ミーンズテスト｣が必ずくっついてくるだろうと、私どもはそうではないやり方が可能ではないか、と考えております。それから、二つ目の問題は、積立金の問題です。我が国の公的年金は、日本円で考えて、政府の手元にあるもので、約130兆円ぐらい、それから、一部企業年金側に保留されているものを含めますと、170兆円ぐらい、大変巨額のものがあります。そして政府はこれを、将来積み上げていく、そして、高齢化がピークになった時でも、かなりの部分の積立金を未来永劫維持して、その運用収益を、将来の給付の財源の一部にしようという財政計画を立てていますが、私どもは、こういう考え方は多分無理だろう、そしてスウェーデンを除けば、世界でこれをやっている国はないのではないか、スウェーデンの場合に、合理性があるとすれば、スウェーデンの場合は国民的な貯蓄率が低いなかで、全体の経済運営では合理的かもしれない。我が国の場合には、個人金融資産だけで、1,200兆円、GDPの数倍の規模のものが既にあるわけで、それに、公的年金がまた巨額の積立金を持つことは、マクロ経済バランスからいっても不合理ではないかと考えておりますが、その点についてのお考えを承ればありがたいと思います。

回答 ：
　おっしゃる通りです。この「ボトム層」は、貧困救済、あるいは貧困を払拭するために必要な柱です。実際に拠出しているかいないかは別にして、これは資格審査が必要です。資格審査の中にその資産テストも含んで、資質審査をするということに関しては、やはり何らかの手段でこの一般的な税制ベースの拠出金、支払分が所得審査なしに行ってしまってはいけないと思います。第2番目の点ですが、時間がなかったので、これについて触れてありましたスライドはとばしてしまいました。賦課型、そして確定拠出型の制度になっています。質問として、例えば、拠出型年金制度に支払われたお金はどうなるのか、と。あるいは、民間の年金でも集まったお金はどうなるのか、ということが問題とされたことがあると思います。いろいろな形で運用されるわけですが、結局最終的には同じです。結局は、確定給付型と同じような形になると言えます。ですから、仮に積立型というものが、拠出者からそれを収集して、それを資本市場に入れ、どのように運用されるか、ということになりますと、2つのうちの1つだと思います。まず最初に、投資をする、ということになります。相当支出が増え、GDPも上がっていきます。けれども、結局その中から年金を払わなければならないという仕組みは変わりません。あるいは、その実質総投資額には全然関係ないかもしれませんが、ただ市場にはどんどんお金を投入していることになります。そうすると、株式市場が上がって、そして資産価格が上がって、資産価格がどんどん上がっていくということが考えられます。そういう中で例を考えてみますと、2つ考えられます。日本の1990年代のプロセスを見てみると、逆転の現象がありました。それから、アメリカの株式市場においても、こういう現象が1990年代に見られているわけです。今、アメリカの株式市場は、非常にブームの醸成になっていますが、これは、ベビーブーマーが高齢化しているから、そして年金を効率的に運用したいからやっている、ということが考えられます。どんどん高齢者がお金を市場に入れているので、市場の株価がどんどん上がっているけれども、だからといって、それが個人年金に反映されているかというと、そうでもないという状況があります。ですから、結局結果は同じなのではないか、と言えます。そこで、いろいろと考えていくときには、ただお金を貯めて市場に入れることによって、国民の総貯蓄率が高まるということで捉えてはならないと思うのです。そういう考え方はどちらかというと神話に近いのではないか、と思います。

質問 ：
　これまでの質問のうち、second tier defined benefit pay-as-you-goという、2階部分の賦課方式に関連して、さらにお知恵を拝借したいと思います。先程お答えの中で、どの政府も、この確定拠出、defined benefitのpay-as-you-goの年金を高齢化の中で維持していくためには、給付の抑制、保険料の引き上げ、またその組み合わせといった、かなり狭い選択肢、狭い幅の方策を組み合わせながらやってきているということでしたが、この賦課方式の確定給付の年金を維持していくための調整の方法というのは、いずれも政治的にとても不人気になっておりますが、給付を抑制することについては、受給世代あるいはそれに近い方々は不満に思う。そして、負担を上げることについては、若い方々が不満に思うし、さらに言えば、給付を将来的に段階的に減らすだけだということで、若い方々はさらに不満に思うということで、なかなかその年金制度自体を好きにならなくなる、というか、嫌いになってしまう方向の調整が必要になってきている。こういう状況ではないか。しかし、そうは言っても、ギリオンさんがおっしゃったように、マーケットリスクと政治リスクの分散という理論的基礎から見ても、確定給付の、defined benefit pay-as-you-goは合理的な制度だ、とも考えますが、それを受給層あるいは若い層が不満に思っても、なおこの方がいいのだと、その説得の論理あるいは戦略について、いろいろな先進国の例などを見ていて、こういうふうにやったら年金制度自体に対する信頼が損なわない形で現実的な改革が出来るという例など、あるいはアイディアなどがあったら参考にさせていただきたいと思います。

回答 ：
　私は、ヨーロッパにしろ、アメリカにしろ、直接こういった対策をとっている所はないと思います。フランスは、もしかしたらやろうとしたかもしれないのですけれども、うまくいったか、いかなかったか、その辺は定かではありません。それほどはっきりと「こうだ」というものが打ち出されていないと思います。努力としてはたくさんありました。新聞を読みますと、ヨーロッパ全土、どこでもそうです。特にアメリカについて言えます。極端な意見が報道されています。しかし、こういった報道の内容が直接大々的な改革にはつながっておりません。例えば、スウェーデンの観念的確定拠出型というのは、高齢化の問題を回避する方法として打ち出されましたが、実際はどうでしょうか。ですから、レトリックはたくさんある。極端なものはたくさんある。注目をずいぶん、金融プレスで取り上げられたものもあります。ただ、私は疑念を抱いております。それは、既得権益を持っている人、ラディカルだったり、既得権益に関しては注目を得ましたけれども、実際の政策、また絡めた自身の実践という意味では大して前進は見られておりません。私が言っておりますのは、フランスの労働組合が給付を切り下げたり、あるいは長期間労働をしないと、年金がもらえないといったことに対して非常に強い反発を示しております。そういった状況を描くんですけれども、おっしゃるように、これだけ、どれだけ支払うのか、ということ、じゃあ誰に支払われるのか、ということを明らかにしますと、非常に強い反応がどこからでも生まれます。

質問 ：
　貧困救済のための制度について、日本では、社会扶助の制度があり、この制度は貧困者、あるいは高齢の貧困者のみならず、若年者で全然所得のない人たちなども対象にしているものです。この他にも、年金制度として、基礎年金制度があります。この年金は国民全般に広く行き渡り、国民全体をカバーするものです。ご説明のあった最後の柱は、一種の社会扶助の制度と理解してよろしいのでしょうか。それとも、日本の基礎年金制度みたいものなのでしょうか。日本の基礎年金制度は、第2層に入るのでしょうか。というのも、これは拠出金によって賄われているからです。

回答 ：
　社会的扶助の事業があり、すべての年齢層を含む貧困救済の仕組みがあります。それから、もう一つは皆年金制度があります。これは、どれだけ拠出したかは別として、国民全般がその恩恵を受けることができます。その給付率について、私がちょっと読んでみますと、その給付率はあまりよくないと思います。しかしそれは、おそらく、社会扶助制度での給付よりいいのではないかと理解しています。この社会的な矛盾に関しては、その扶助率が変わってきます。しかし国民年金の給付率は全国民一律同じという仕組みになっております。ただレベル的にいきますと、場合によっては社会保護制度での給付率の方が高いということもあります。いずれにしても、結局その二つを合わせて考えてみて、そして一つのものとして考えるべきだと思います。貧困救済としても、その年齢にかかわらず、どのようになっているか、そしてまた年金制度は特に高齢者向けの手当になるわけですので、それを一緒に考えていかなければならないと思います。両方とも一般財源からでてくるというよりも、相当の一般財源からの扶助を受けている仕組みになっているからです。これは一つの分類の問題ではないかと思います。両方の仕組みが確立されているということが非常に大切だと思います。

質問 ：
　日本の年金でいいますと、基礎年金の部分、１階部分の年金の財源の問題ですが、私共は、その財源は全て税にして、間接税で目的税を財源にすべきだと考えております。ILOでは一般財源の方が適切であると考えているように伺ったのですが、なぜ一般財源の方がよいのかについて教えていただきたいと思います。もう一点は私共は、間接税の方がよいと考えておりますが、間接税と直接税のどちらがよいと考えておられるのか教えていただければと思います。

回答 ：
　わたくしは、一般財源の中には、間接も直接も両方網羅しているつもりで話しておりました。すなわち拠出金、保険料は入っていないということです。所得税、あるいは法人税等、具体的なことを考えておりませんでした。これは用語の問題だと思います。社会保障の保険料、一方その他の財源としての税収ということを申し上げたつもりでした。

質問 ：
　今日本で問題となっていますのは、雇用の形態が変わってきているということがあります。予想されますのは、どんどんパートが増えるのではないのか、そしてフレックスな形の雇用形態を求めるようになってくるのではないかと言われています。OECDその他の先進諸国の動きはわかりませんけれども、労働者と雇用者との関係が社会保障制度に影響を及ぼすのかについてコメントを伺いたいと思います。

回答 ：
　パートの所得に従って拠出金ができればよいということで、労働時間に応じてその拠出額を決めるということです。ですから、定期的に働いている人たちは、定期的に働いている分から出す。働いていない時には、何も払わないということになります。パートで働いている人たちがフルタイムで働いている人たちと同じように完全に保障されることはできないと思います。やはり、その働きぶりに応じての給付になるということだと思います。日本の雇用の形態が変わってきたということですが、それは制度的な変革を迫るものになると思われます。特に企業において終身雇用のような制度がなくなってしまうことになると、全体的な年金制度にどう影響を与え、運用のルールがどのようになるのかについて理解を深めていくことが必要になると思います。例えば、その給付金が一時金として支払われる仕組みがありました。終身雇用の場合には、60歳まで働ければ、その企業から退職年金を一時金としてもらえるというものもある。しかし、40歳までは、終身雇用形態で働いていたけれども、別の会社に移って60歳まで働いたことになりますと、その一時金の支払いは2回になるのか、それとも半分になるのかなど、非常に複雑な問題になってきます。そこでやはり調整が必要だと思います。どういうかたちで変更をしていけばよいのか、どういうものが必要なのかもわかりません。しかし、何かが変わっていくと思います。

質問 ：
　日本では、定年制度が一般的で、ある年齢に達すると企業を退職するということが、何の疑いもなく行われている感じがしているわけですが、アメリカでは、年齢差別ということで年齢をもとにした強制的退職はない制度になっており、ヨーロッパの国についても同様なことがあるのではないかと思います。基本的な人権として考えますと、人種差別とか、男女差別とかと同じように年齢の差別は非常に問題があるのではないかと、年金制度の健全性、年金財源の健全性を考えても言えると思うのですけれども、日本にはそのような議論が一部にはありますけれども、その点について先生の見解を教えていただければと思います。

回答 ：
　ヨーロッパそしてアメリカもそうだったと思いますが、ほとんど、定年の年齢になる前に退職します。数少ない人で、定年よりも長く働く人達が定年制度ではあまり問題となってはおりません。要するにいずれは、ヨーロッパかアメリカみたいなかたちになるのだろうと思います。いずれにいたしましても、日本は他の国に比べまして、高年齢まで働いておられるということは事実であります。

会場 ：
　最後の問題は半分くらいは、ランゲージ・バリアだと思います。つまり定年という言葉を通訳の方はリタイアメントと訳されている、しかし日本の企業の定年制度というのは雇用契約の上限年齢であって、それは、労働者の方からすれば、労働生活からリタイアする年齢ではない。英語でいう、リタイアメントというのは、そこから後は年金生活に入って労働生活から引退するという意味ですね。そこの間の混乱ではないかと思います。

質問 ：
　今わが国のみならず他の国におきましても、経済的に、国にとっても企業にとっても社会保障制度は大きな負担であるという議論があります。経済の国際競争力を維持し、または強化するために社会保障制度など無い方がよい、特に公的年金制度は無い方がよい、つまり公的年金の企業負担等は無い方がよいという議論が、わが国のみならず他の先進諸国にもありますが、それに対するILOのご見解をお願いいたします。

回答 ：
　社会保険の負担は、労働しない所得であり、国の競争力を削ぐものだという考え方があります。こういった議論に対して反対議論があります。それは、もし一国の全ての企業が、社会保険の負担を持ったらどうなるかといいますと、その国の通貨が高くなると、そして切り下げが行われて出発点に戻ってしまう、しかし社会保障は、そこにあるということになるわけです。つまり社会保障の負担は、国家の競争力には影響しない、という議論です。このことは、社会保障の負担がドイツのように徴収されているか、企業が企業年金あるいは医療保険に負担をするかという場合もあります。これはアメリカです。こういった2種類の形態がありますけれども、しかし負担が上がったとしても結局同じだと、労務費が上がると為替が上がって、そして元の目闇になるという議論です。端的に言ってそうなります。為替は今や労務費だけで決まるわけではありません。少なくとも短期的には金利によって左右されます。しかも金利は国によって異なっています。はっきりと円とドルの為替でもわかりますし、他の国との為替の間にも見られていることであります。しかし、もう一つの極端な仮説ですけれども、金利が影響しているとすると、社会保険の負担は関係ありません。金利によって左右され、そして競争力には影響がない。確かに国の利益率は変わってまいります。競争力には関係ありません。