ドイツの雇用維持政策の評価：コロナ禍の労働市場
―操短手当によって高失業を免れる

ハルトムート・ザイフェルト
ハンスベックラー財団経済社会研究所(WSI)元所長

コロナ禍において、ドイツ経済は低迷したものの、労働市場はきわめて堅調に推移した。新型コロナウイルス感染症が拡大した2020年の国内総生産(GDP)は実質5％低下したが、就業率は0.7％の低下、失業率は5.0％から5.9％の上昇にとどまった。総じて労働市場への影響は、失業率が大きく10ポイント上昇したアメリカに比べれば、比較的緩やかであった。全体的に好ましい動きとなったのは、何よりも迅速かつ大規模に「操業短縮手当(注1)(以下、操短手当)」が導入されたおかげであった。これにより、失業率の急激な悪化が阻止された(注2)。連邦雇用エージェンシー(Bundesagentur für Arbeit、BA)によると、コロナ禍の発生直後の2020年4月時点で、操短労働者は600万人に急上昇した。これは受給資格のある労働者の18％であり、これまでの操短手当の長い歴史の中で最多(注3)となった。

改めて当時を振り返ると、ドイツではすでに「操短手当」を導入する条件が揃っていた。第一に、コロナ禍発生直後に連邦政府と労使は、過去の危機で上手く機能した特例措置を利用して雇用を確保し、可能な限り失業を抑制することに合意した。第二に、操短手当は長年にわたり確立してきた労働市場政策上の措置であり、どの当事者(行政、労使)も利用することができた。2008/09年の金融危機では、企業だけでなく、労働者や事業所委員も雇用が失われないようにするために苦労した経験があり、操短手当の申請に関する審査や企業への給付を担う雇用エージェンシーも、手続き等の長年の慣習を見直すことができた。このことから、コロナ期の操短手当の大規模な導入は社会全体として必須の状況であった。

本稿では、操短手当の導入について詳述する前に、その仕組みとそれが企業と従業員にもたらす利益(第1節)、法令の内容(第2節)について説明し、次に操短手当の利用推移と構造の概要(第3節)を示した上で、操短手当中の継続職業訓練への利用について取り上げる(第4節)。最後に、労使や研究者が操短手当をどう評価し、今後どのような改革を必要としているかについてまとめる(第５節)。

第１節　操短手当の仕組み

コロナ危機の中で、かつての1974／75年の危機や2008／09年の危機の際と同じく、操短手当は雇用政策上の措置となった。操短手当の基本的な考え方は、一時的に、特に景気の動向により仕事量が減少した場合に、解雇を回避し、不要になった労働力を確保しておくというものである。この原理は単純で、商品やサービスに対する需要が減少した場合に、企業は従業員を減らすのではなく、労働時間を減らすべきというものである。つまり、企業に必要な労働量を「外部の柔軟性(従業員)」ではなく「内部の柔軟性(労働時間)」によって調整する。

操短手当は、労働時間の短縮分について減少した賃金の一部を補填され(部分的な賃金補償)、連邦雇用エージェンシーから支給される。連邦雇用エージェンシーは、労働市場政策を担う、政労使三者の同数代表で自治運営される公的機関で、労使折半の拠出による社会保険料と、税金を財源とする連邦予算からの補助金を主な財源としている。

操短手当は雇用主にとって、有能な熟練労働者を維持し、通常必要となる解雇の費用(退職金、社会計画)を回避できるという利点がある。つまり、商品の需要が減少するとすぐに調整が可能で(解雇と退職金支払いまたは社会計画に関して交渉が長引くということもない)、需要が回復すると、精通した労働力をすぐに投入して生産活動やサービスの提供を増やすことができる(新たな労働力の募集や教育訓練のための費用を負担しなくてすむ)。

この関係は、雇用主の操短手当の利用動機に関する調査によっても確認されている。それによると、操短手当は、危機の際に雇用主にとって、定量的な人員管理(労働市場で見つけにくい能力を持つ従業員を維持したいという望み)の最も重要な手段となっている。さらに、調整された作業工程を維持するために、企業が操短手当を利用している点も重要である(注4)。企業内の作業工程を計画するには、従業員全員またはその大部分について生産抑制と関係する操業時間を短縮調整して、引き続き効率的な生産ができるようにしなければならない。これは、一部の従業員が解雇され、うまく機能しているチームを引き離し、新たに組織するとすれば、実現が難しい要求である。

操短手当は、他方で労働者にとっては、雇用とそれによる独自の収入源を維持できる点が主な利点である。企業の給付金(例えば、企業年金)の受給権もそのまま維持することができる。ただし、操短手当が補填するのは給与の減少分の一部のみであるため、従業員は所得の喪失を受け入れなければならない(第2節参照)。もっとも、操短手当が実施されなければ失業し、失業手当を受給するだけのため、この場合は、経済的状況は著しく悪化することになる。また、操短手当によって、本来であれば起こり得る解雇と失業によって職業上の習熟が失われるのを避けることもできる。

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第2節　法制度

(1)受給要件

操短手当はドイツで公的な労働市場政策が制度化された1928年から中心的な手段となってきた。社会法典第3編(SGB第III編)第95条以下に規定されており、操短手当の請求権が発生するのは、次の場合である。

  • 賃金の減少を伴う著しい労働時間の短縮がある場合。労働時間の短縮が著しいとは、それが、
    • 経済的理由又は不可避な事象に基づくものであって、
    • 一時的であり、
    • 回避できない場合であって、かつ

各月(請求期間)につき、当該企業で就労する労働者全体の少なくとも3分の1に月間総支給賃金の10％以上の減少があった場合をいう。ただし、コロナ禍では特例措置により、2023年6月末までは、労働時間短縮が労働者の10％のみに該当する場合にも、利用が可能となった。

  • 企業に社会保険加入義務のある労働者が少なくとも一人就業していること(企業要件)
  • 操短手当の対象となる労働者が個人要件を満たす場合。特にその雇用関係が継続され、解雇もされないこと
  • 操短手当が、雇用主または事業所委員会を通じて書面により雇用エージェンシー(Arbeitsagentur, AA)に届出されていること。雇用主による届出には、企業に事業所委員会がある場合には、その意見書を添付する必要がある。事業所委員会は、事業所組織法(BetrVG)の規定に従って解雇回避のためにできるあらゆることを行わなければならないため、操短手当を申請できることが重要となる。
  • 企業を再編する場合には、この条件の適用を除外できるが、その場合には、通常の操短手当相当額の移行操短手当(Transferkurzarbeitergeld)が給付される。いずれにせよ、該当する従業員は、企業外の移行会社(Transfergesellschaft)に集められる。
  • 操短手当に対する請求権を主張するために、労働時間口座に残高がある場合には、それをゼロにしなければならない。ただし、コロナ禍では操短手当を利用するために、労働時間残高をマイナスにする必要はなくなった。これまで企業は、操業短縮の回避のために、主に労働時間口座に基づいてできる限り労働時間の変動についての合意を利用しなければならなかった。
  • これまでの2008/09年の世界金融危機時のように、派遣労働者は連邦政府の特別措置により、例外的に操短手当の支給対象となった。本来であれば、雇用リスクが高いのは、派遣労働の本質であるため、操短手当によりリスクが跳ね上がるということはない。
  • 2021年12月までは、操短手当の間に企業が単独で負担すべき社会保険料は100％全額払い戻された。2022年1月以降、2022年3月31日までは、50％の額が払い戻された。2022年4月以降は、払い戻しはされなくなった。

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(2)請求資格を有する従業員

操短手当の請求資格を有するのは、社会保険加入義務のある従業員に限られる。この従業員とは、雇用主と従業員(労使)が折半で負担する失業保険料を支払っている労働者である。保険料率は2022年までは、2.4％(労使各1.2％)で、2023年1月1日からは2.6％(同1.3％)である。

公務員、ミニジョブ労働者、自営業者(1人自営業者を含む)には、操短手当の請求権はない。これらの就業者は失業保険料を支払っていないので、操短手当や失業手当のような労働市場政策上の給付に対する請求権は有さない。

なお、失業手当や操短手当を請求することができる保険加入義務のある従業員は、労働者(被用者)全体の82.6％を占めている。

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(3)操短手当の金額

操短手当は、操業時間短縮分(労働時間短縮分)の賃金の60％(子のいる従業員は、同67％)となる。連邦政府は2020年4月末のコロナ禍の発生後早期に、まずは2020年12月末まで、その後は2023年6月末までの期間について操短手当の増額を特例措置として決定した。4カ月目からは70％(子のいる場合は77％)、7カ月目からは80％(子のいる場合は87％)が支給された。

また、原則として最大12カ月まで受給することができる。しかしコロナ危機の間、連邦政府は、法令により、操短手当の受給期間を24カ月に延長した。これは、1990年代初頭の東西ドイツ再統一直後や世界金融危機の期間中と同様の措置であった。

操短手当は、地域の雇用エージェンシーが申請を行った企業に支給し、支給を受けた企業が残りの賃金と合わせて給付金を従業員に支払う仕組みとなっている。

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(4)操短手当の際の上乗せ給付

労働時間が短くなれば、通常は所得も少なくなる。しかし、操短手当は、所得が労働時間の減少分に比例して減少するのを阻止する。既述の通り、操短手当は、労働時間の減少分の所得の60％(子が1人以上いる場合は、67％)を補填する。さらに特例によって操短手当の期間に応じて、補填率は4カ月目からは70％(同77％)、7カ月目からは80％(同87％)に引き上げられる。したがって、失業した場合と比較すれば、所得の状況が改善することは明確である。さらに、労働協約や事業所協定に基づき給付が上乗せされることもある(注5)。この上乗せにより、賃金の減少分の90％以上を補填するケースもある。

図表1の通り、操短労働者の42.2％が、上乗せ給付の恩恵を受けていた。また、上乗せ給付を受け取る割合は、女性(36.6％)よりも男性(48.2％)の方が多かった。この男女間の大きな差は、産業分野の違いと労働協約適用率の違いが原因である。労働協約の適用を受けるか、または共同決定(注6)をする企業で就労する操短労働者の方が、企業独自または労働協約により合意された上乗せ給付によって、所得状況が良かった。この点でドイツの労使関係制度は、従業員に明確な利点をもたらしている。もっとも、数年前から労働協約の対象者数は減ってきており、労働協約を締結している企業で働いているのは、被用者全体の約半分のみとなっている(注7)。

図表1：上乗せ給付を受けている操短労働者の割合(単位：％)、2020年11月
画像：図表1

出所：Pusch/Seifert 2021a.

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第3節　利用状況と構造

2020年春に新型コロナウイルス感染症の急拡大と同時に、操短労働者数は急増した。連邦雇用エージェンシーによれば、4月の操短労働者数は600万人ほどであり、これは受給資格者の約18％に該当する。操短手当の長い歴史の中で、これほど多くの労働者が操短手当を受給したことはなかった。雇用エージェンシーには、大量の申請があり、その処理のために多くの職員が週末も出勤しなければならず、本来他の業務を担当する職員も投入しなければならなかった(注8)。連邦雇用エージェンシーは、各地域の支部と協力して膨大な業務に対応しなければならなかったが、最終的に満足な結果を出すことができたと関係者は評価している。

コロナ危機当初は操短労働者数が急増したが、その数は4月の約600万人から2020年10月には約300万人へとわずか数カ月で半減した(図表2)。2020年のうちに操短手当の利用が急速かつ大幅に減少したことは、企業の大半が操短手当にいつまでも固執しなかったことを証明している(注9)。
なお、操短手当は、本来は生き残れないような「ゾンビ企業」を発生させる可能性があるというテーゼは、既に世界金融危機のときにさまざまな場面で提唱されていたが、これを実証的に証明することはできない。

図表2：操短手当労働者数の推移(2020年1月～2022年6月)
画像：図表1

出所：連邦雇用エージェンシー、2023年

操短手当は、解雇の可能性をなくすものではない(注10)。ただし、操短手当のおかげで、解雇の規模は小さくなる。操短手当を導入したにもかかわらず解雇を実施したのは、小企業が多かった。通常であれば、大企業には事業所委員会があり、雇用維持に尽力するとともに、操短手当の利用の他にも雇用確保措置を強く要求するためだ(注11)。

コロナ危機では、特例で派遣労働者も操短手当の適用対象となった。最も多い時で、労働者派遣における操短手当労働者の割合は22.7％と、労働者全体の割合(18％)よりも高かった(注12)。しかし、操短手当を大規模に導入しても、派遣労働分野では、2020年2月から6月に、この時期としては異例の9％ほど雇用が落ち込むのを阻止することができなかった。このように本来は雇用の安定度がやや低いことを特徴とする職種でも、操短手当によって、しばらくの間は不要になった雇用を維持することができる。

これに対して、失業保険非加入のミニジョブ労働者は、操短手当による保護を受けていない。そのためミニジョブ労働者数は、2021年1月には、前年比で9.5％減少した(注13)。例えば、飲食・宿泊業(Gastgewerbe)は、特に段階的に行われたロックダウン(行動制限)の影響を強く受けて、2020年9月に労働者数が合計で前年比6.5％減少したが、同産業では、産業全体と比べて平均以上に雇用していたミニジョブ労働者の一部を解雇した可能性がある。

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第4節　操短手当と継続職業訓練

操短手当中に労働時間を短縮した場合、空いた時間を継続職業訓練に充て、助成を受けることができる。しかし、コロナ期間中、企業や操短労働者は、この制度をほとんど活用しなかった。政策担当者が想定したよりも操短手当中の職業訓練への利用は進まず、デジタル化や生態系、少子化等により生じたニーズに労働者の職業訓練や資格構成を適合させる好機を捉えることはできなかった。しかし、OECD(2021)が繰り返し公表しているように、経済全体の人的資本ストックを改善するニーズは十分に存在する。

操業短縮で空いた時間を継続職業訓練に充てることは、労使にとって訓練のための費用と時間を軽減できる、あるいは無くすことができる可能性が生まれることから、好機と言える(注14)。操短中の継続職業訓練を奨励するのは、好景気には生産や時間外労働に使われる稀少な時間資源が、操短中は、企業にとっては従来の勤務時間に継続職業訓練を実施するのが容易になり、従業員にとっては、従来の勤務時間に訓練に参加できるため意欲が高まると予想されるためである(注15)。しかし、企業や従業員が、操短で空いた時間を継続教育訓練の時間に補填したのは比較的少数だった(企業10％、労働者5％)(注16)。企業や継続職業訓練の提供者が、適切な制度を組織するのが難しいと考えているのは明らかである。継続職業訓練を諦めた最も大きな理由として企業が挙げているのは、「経済的な見通しが不確実であること」、「コロナ禍に対応した労働計画に継続職業訓練が適さなかったこと」、そして「継続職業訓練というテーマの優先度が現在低いこと」であった。さらに、企業と操短労働者は取得可能な資格、資格の内容、資格取得者や公的な助成金に関して必要な情報を持ち合わせていないことが多かった(注17)。また専門の相談機関も設けられていなかった。

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第5節　改革の検討事項

経営者団体と労働組合は、基本的に「操短手当」をコロナ禍により危機にさらされている雇用を確保する有効な手段であると一貫して肯定的に評価している(注18)。ウクライナの戦争により2023年半ばまで延長された操短手当の特例措置も、基本的に同じように好意的に評価している。今後の危機の行末に対する大きな不安から、この特例では、操短手当の受給期間の延長も、また通常ではない危機の状況において迅速に処理することを許可する連邦政府による法規命令制定の授権も認めている。

このような基本的な合意は、根本的に学術的な議論でも見られ、浸透しているにもかかわらず、将来的にこの労働市場政策上の措置を大規模に投入するためには、どのように設計すればよいかという議論が提起された。改革案は、主に事務上の処理と操短手当中の継続職業訓練への活用に関するものである。特にこの措置を大規模に投入すれば、事務処理上の限界に達することが批判された(注19)。

そこで、ドイツ経営者団体連盟(BDA)は、危機の規模が大きいときには、連邦政府が可及的速やかに、規模が大きい場合に適した、財源を税金とする緊急雇用確保措置を検討し、策定することを提案した(注20)。このような緊急時の操短手当を企業の賃金コストに対する一時金手当として設計し、その範囲と金額は、景気の動向によって適用される操短手当、またはその時の特例措置に基づいて設計し、事務処理を大幅に簡易化することを求めている。学術界からも同様の案が出されている(注21)。さらに、BDAは、将来的に派遣労働については、例外ではなく根本的に操短手当の適用対象とすることを規定するよう求めている(注22)。

サービス産業労働組合(ver.di)及び食品・飲料・旅館業労働組合(NGG)は、最低操短手当を要求している(注23)。これが導入されれば、所得が減って生活できない受給者が市民手当(Bürgergeld)(注24)を申請しなければならない状況が阻止されるはずである。しかし、左派党(Die Linke)も支持したこの要求は、ドイツ連邦議会では支持を得られなかった。経営者団体もこのような要求は拒否している。他方、ドイツ労働総同盟(DGB)は、操短手当を80％に全般的に引き上げることを要求している。しかし、この要求を通すことはできなかった。そのかわり、連邦政府は操短手当の補填率を4カ月目からは70％(子のいる場合は77％)、7カ月目からは80％(子のいる場合は87％)に引き上げ、支給期間も通常の12カ月から24カ月に延長した(第2節参照)。

最後に、今後、操短手当により空いた時間を継続職業訓練に充てることができるようにするために、柔軟に利用できるモジュール方式のオンライン訓練、インセンティブ、相談サービスを含むコンセプトを提案する。このような資格取得方法は、連邦雇用エージェンシーのサポートのもとで、継続職業訓練機関と共同で開発・維持されるべきである(注25)。

改革の検討に関する議論はまだ終わっていない。まずは経済の動向と操短手当の「正常化」を待つ必要がある。特例措置はすでに今年半ばまでに終了している。改革を進めるのはその後であるが、多くの危機で実証されてきた措置の基本機能は一切変えることがあってはならない。

(執筆日：2023年7月)

プロフィール

写真：ハルトムート・ザイフェルト氏

ハルトムート・ザイフェルト （Dr. Hartmut Seifert）
ハンスベックラー財団経済社会研究所(WSI)元所長／JILPT海外情報収集協力員

ベルリン自由大学卒業(政治経済学博士)。1974年から連邦職業教育訓練研究機構(BIBB)研究員、1975年からハンスベックラー財団経済社会研究所(WSI)主任研究員、1995年から2009年まで同研究所の所長を務める。2010年に当機構の招聘研究員として1カ月半日本に滞在。専門は経済、雇用・労働問題。特に非正規雇用に関する専門家として多くの研究成果を発表。主な研究業績として「非正規雇用とフレキシキュリティ」(2005)、「フレキシキュリティ－理論と実証的証拠との間に」(2008)など多数。

注

参考文献

関連情報　フォーカス：2020年5月

関連情報

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調査研究成果