外国人労働者と社会統合:EU
欧州における移民受入れと社会統合の展開

欧州と移民の歴史的経緯

過去200年にという期間で見ると欧州はほとんど、移民を受入れる側というよりも排出する側であった。1960年代まで何百万人も人々が経済的理由から欧州を離れた。しかし20世紀後半になると欧州の生活水準は向上し、欧州からの大規模な移民の流出は終わった。その後、欧州の植民地だった国は次々と独立国家となり、これらの旧植民地からかつての母国へ、逆方向の人の移動が起こった。

1960年代の欧州は持続する景気拡大による欧州労働市場の需要拡大を経験し、出生率の低下もあいまって低熟練労働者を中心とする労働力を必要とした。旧植民地からの移民の受入れだけでは労働力が十分ではなく、南欧やトルコから移民労働者を受入れた。当初、北西欧の先進諸国が、南欧諸国から移民労働者を受入れた。しかし、このタイプの移民流入は1960年代末期で終わり、大半の移民労働者は帰国して自国の経済発展に寄与した。南欧からの移民の流入は止まった後も西欧諸国経済は拡大し続け、労働力不足をアルジェリアやモロッコ、チュニジアやトルコ、パキスタン、バングラデシュやカリブ海諸国といった国々にからの移民労働者によってまかなうようになった。

しかし、こうした低熟練労働者の大規模な受入れは、1973年の第一次オイルショック前後に止まった。1960年代の南欧からの労働者が帰国したのに対して、トルコと北アフリカからの移民労働者の多くは帰国しなかった。彼らはそのまま滞在し、数年を経て家族を呼び寄せる権利を得た。その結果移民人口は急速に増え、多くの欧州諸国の大都市で非欧州人家族がよく見られるようになった。

1980年代半ばから90年代にかけて西欧諸国への亡命申請の動きが顕著であった。彼らの政治的亡命申請はほとんどの場合却下されたが、申請者の多くは結果にかかわらず国内にとどまり、本国に強制送還することは困難であった。近年、EUレベルでの協力による政治努力もあって、亡命希望者の数は欧州全域で減少している。

不足する高度人材/進まない域内の人の移動

欧州連合、なかでもいわゆる「旧加盟国」15カ国の抱える最近の問題は、高度熟練労働者の不足が深刻化していることである。西欧諸国は、途上国からの高度熟練労働者を受入れようとしているが、その人数が限られている。しかも、社会環境が比較的整っている米国やカナダの方が好まれる傾向にある。また、EU域内での人の移動の自由が認められていながら、実際はかなり少数にとどまっている。EU加盟国国民で、自国以外のEU加盟国で実際に働くEU市民は全体の2%を超えていない。異なる言語や教育、社会保障および年金制度などに適応しなくてはならないということを考えると他の加盟国で就労したいと思うほど賃金水準の格差があるわけではない。

過去200年の人の移動の結果、欧州連合域内の現在の人口に占める移民の割合は6%前後に達している。しかし、国によりかなりのばらつきがある。最も多いのはルクセンブルクで、人口の約3分の1(図表1参照)が外国人である。比較的古い移民受入れ国であるフランス、ドイツ、英国などの国では、人口に占める移民の割合が10%前後だが、第2世代も含めると、多くの国で20%近くに上る。移民の国と呼ばれる米国の水準とさほど変わらない。一方、比較的最近になって移民を受入れた南欧では、隣接するアルバニアから多数の労働者を受入れているギリシャを例外として、人口に占める移民の割合が5%を超える国はない。EUの新加盟国である中欧・東欧諸国の移民の割合は、これに比べればまだずっと低いものだが、今後の経済発展につれて上昇していくことが予測される。中欧・東欧諸国のほとんどは非常に出生率が低いこともあり、今後さらに移民の流入が拡大する可能性がある。

図表1:総人口に占める国外出身者の割合
(2000年)(%)

図表1

資料出所:OECD資料

また、ネットの移民の流入について見たものが図表2である。EU諸国に関して、ルクセンブルグが最も高く、ポーランドでは送り出しの方が大きいことがわかる。

図表2:人口1000人対するネット受入れ人数
(1991年-2004年平均)(人)

図表2

資料出所:OECD資料

移民社会を認めたがらない傾向

受入れ規模は異なるものの、欧州連合のほとんどすべての加盟国は移民受入れ国である。移民の基本的な行動として、どんな人の移動も、結果として一定人口の定住をもたらす。ただ、古くからの欧州の受入れ国の中には、自国が移民社会であることを進んで認めたがらない国も多くあった。長年にわたって、移民の大多数が最終的に帰国するだろうと主張していた。ドイツは最初の移民労働者がドイツに居住して40年以上も経過した2000年になってはじめて、移民受入れ国となったことを正式に認めた。南欧・中欧諸国でも、移民の滞在期間が延びる傾向にあり帰国の可能性は低くなっているにもかかわらず、依然として移民の移住を永続的なものとみなしていない。

移民統合に向けた施策

欧州における大多数の移民は、国民全体と比較して社会的・経済的環境が大幅に低い水準にある。1980年代、当時の未熟練・低熟練労働者の職は、低賃金の国に移転するか機械化され、多くの移民が職を失った。移民第1世代の失業率が高まった一方、彼らの子どもたちの多くは、学校に通うにあたって深刻な問題に直面した。当時の欧州の教育制度は、母国民以外への対応は十分ではなく、慣れない異国の文化環境に身を置いた両親たちの多くは、子どもたちに適切な指導をすることができなかった。移民の一部には、成功し社会的地位の向上を果たす者もいたが、多くはネイティブの国民に受入れられず、公然とした差別さえあった。こうした差別は民主主義社会が基本理念としている公平性の原則を脅かすことである。このような状況に対して欧州各国政府は、移民の問題への介入を求める声の高まりを認識するようになった。

移民が定住を求めて国内にいるということを認識することが、新社会への移民統合を考えていくうえでの基本条件である。北西欧の昔からの移民受入れ国は、現在、移民の大半が定住者であることを十分に認識しているが、これは統合政策を展開するうえでの重要な前提条件が整ったことを意味する。とはいえ、移民に反発する意見はかなりある。しかも南欧への移民は比較的最近になって起こったため、今のところ移民統合を推進する施策はほとんど実施されていない。しかし各地域レベルで、社会的緊張が比較的はっきりと感じられる地域では、公的資金の援助を受けながら非政府組織(NGO)による活動が行われている。

一般的施策か特別な施策か

統合のための積極的な支援を推進する上で、その取組みの性質と目的に関して、2つの方向性の選択を迫られる。すなわち、既存の一般国民向けの施策をそのまま移民にも適用する方向性と、移民向けに特別の施策を策定すべきとする方向性である。フランスは昔から一般国民向けの政策を、移民であるないにかかわらずすべての人に等しく適用するアプローチを選択している国の例である。フランス人の考え方の根底には公平性の概念がある。フランスの国土に生活する者はすべて、フランス政府から等しい扱いを受けるべきだというものである。一方、英国のアプローチは移民の流入から発生した新たな形の文化の多様性を明確に認め、移民を「異質な存在」としたうえで認識しようとする傾向がある。フランスでは、新規入国者がフランスの価値観と伝統に同化していくよう支援し、その主な役割は学校制度が担ってきた。一方、英国では、学校制度はそれほど中央集権化されておらず、移民の生まれた民族・文化コミュニティの差異を認め、こうしたコミュニティの言語の教育を推進することを重視する。フランスでは移民と自国民との対立はほとんどそのように定義されず、「都市の問題」として扱われるのが一般的であるのに対して、英国では人種差別や民族差別を解消し民族間の対話を進めることが、長い間積極的統合政策の目標とされてきた。

北西欧の他の移民受入れ国では、フランスの同化政策と英国の多文化主義の中間的立場をとるのが一般的である。北欧諸国、オランダ、それにベルギーのオランダ語圏では、伝統的に英国寄りの考えを取り入れてきた。また高福祉国では、他の欧州諸国と比べて、政府が市民の生活により積極的に介入してきた。そのため、移民向けに特別な便宜を図ることが容易だったのである。ドイツ、オーストリア、スイスといった国々では、フランス寄りのアプローチを採用する傾向がある。ただ、先述のようにこれら国々は当初、移民の滞在が永続的性格のものであることを否定していた。

社会的統合と統合政策

次にEU加盟諸国における統合政策の骨子について述べる。移民の問題はEUが次第にその存在理由の一つとして積極的に関与するものとなってきたが、社会的統合については依然としてもっぱら個々の加盟国の責任として扱われている。その取り組み方は各国間でかなりの相違が存在する。

統合政策には次の3つの側面がある。すなわち、(1)法的・政治的権利の領域、(2)社会・経済への参画の領域、(3)文化の領域である。

法的・政治的権利

欧州をめざした移民の大半は、新しい土地を到達した当初、その国の市民権をもっていない。非EU加盟国の人々は、「一時的な滞在許可」によって短期的に留まることが許されているにすぎない。ただ、月日の経過にともない「一時的な滞在許可」は「永住許可」に切り換えられるのが一般的である。永住許可を得ることによって移民本人にとって安心できる状態となり、簡単に強制送還されることはなくなり、家族生活を営めるようになる。居住国の社会保障制度、公的サービスのほとんどを受ける資格が付与される。ただし、正式な市民となったわけではない。

しかしながら、欧州内のいくつかの国では反撥を引き起こしており、その傾向は強さを増している。政治的権利の付与に関して、特に強い反撥がある。移民に対し選挙権と被選挙権を与えたのは、欧州内でわずか一握りの国(北欧諸国およびオランダ)にとどまっている。しかも、それらの国々でも地方選挙に限ったものである。欧州の大部分の国では、参政権の付与は依然として遠い将来のことと見られている。移民は帰化という選択肢を択ぶべきであり、自分の生活する国の正式な市民となるべきだと考えられている。帰化政策については、各国間でかなりの相違が見られる。フランス、イギリス、ベルギー、スウェーデンなどは非常に進歩的だが、スイス、オーストリア、オランダ、デンマークなどの国では厳格な政策をとっている。二重国籍を認めるかという点に関しても各国間で相違が見られる。欧州の多くの国では、忠誠を誓えるのは一つの国に対してだけであると信じられているのに対して、多くの移民達は現実に二つの国に愛着を感じている。

移民に対する差別も重要な問題である。欧州における移民とその子孫は差別を受ける傾向にあり、社会や経済活動に参加する機会が狭められている。現在では欧州各国すべてが、民族的・人種的・宗教的理由に基づいた差別を禁じる法律を制定している。しかし、この種の法律は遵守させることは容易ではない。差別の判断基準も明確ではなく、具体的な場合において差別を証明することは往々にして困難である。

法的および政治的統合、あるいは市民的統合とも呼ぶことができる側面での新たな動きは、統合プログラムを行なう国が多くなってきたということである。それは、国の歴史と地理の知識、言語などの習得のためのプログラムであり、新たに到着した移民は受講することが必修とされている。その背景には、移民の側に新しい環境になじもうとする努力が足りない、そういう感情が受入れ側に高まってきていることがある。それは移民が言葉を覚えようとしないためという見方もあるが、一方で言葉を習得するための機会がまったく提供されないからであるという見方もある。どちらの理由にせよ社会的統合の障害となっている。およそ10年前、オランダが先陣をきって、移民対象の統合プログラムというコンセプトを導入した。このプログラムは通常500~600時間を要するもので、社会的・市民的能力の習得も目的としている。西ヨーロッパと北ヨーロッパのほとんど国では、これらのプログラムの費用は国から支出され、プログラムの終了時には試験が設けられている。これを最初のステップとして最終的に永住権と国籍の取得につながるという例も見られる。また、国によっては、このプログラムに付随して、労働市場への参入あるいは学校への入学をスムーズにする特別な措置が用意されている。ただプログラムの成否によっては国民の反感を呼び起こすことになるだろう。プログラムが効果的に行なわれなければ、国の生活保護制度に対する移民の依存度がきわめて増大することになるからである。

社会的・経済的統合

次に社会および経済活動への参画の側面について述べたい。欧州全体において、移民が経済活動に全面的に参加することは望ましいと考えられている。そもそも移民は働くためにヨーロッパにやって来たのだが、移民の就業率は、高技能をもつ者を除けば、平均をかなり下回っている。

欧州で古くから移民を受入れて来た国々は、移民の子弟、いわゆる二世達、のために、就学や労働市場への参入の機会均等を促進する特別な制度を設けている。二世の多くは、レベルの低いと見なされるタイプの学校に集中しており、中退する率も高い。彼らの多くは依然として言語に問題を抱えている。また、適当な見習いの口を見つけることも困難である。欧州の大学に在籍する移民の子弟の学生数は、国民全体の比と比較した場合まだまだ低い水準にとどまっているものの増え続けている。移民の中には順調な歩みを進めているグループも存在する。例えば、イギリスにおけるインド出身の移民の中にはビジネス界で立派に認められている者も少なくない。

移民の社会と経済への参画を促進するため機会均等を図る政策を立案・展開することは一朝一夕というわけにはいかない。欧州の中には、アメリカやカナダの制度に見習って積極的差別是正措置を試みた国も少数ながら存在する。だが結局のところヨーロッパには根づいていない。欧州では、移民を積極的に優遇することも差別の一形態と見なされるからである。

移民の受入れ促進を図る特別な措置は、しばしばかなりの反撥を引き起こす。そのため欧州各国は移民とそれ以外の一般国民との別を問わない、包括的な社会政策措置をとる傾向にある。だが、この点に関しても、国によって相当の違いが見受けられる。例えば、大規模な公的住宅供給部門を擁する国々は、その部門の大半が民間の手にまかされている国々よりも移民に対してそれなりの住居を提供することが容易である。教育や医療などの公的サービスに関しても事情は同様である。一般的に言って、移民にとっては、民間部門の提供によるものよりも公的サービスによるものの方が利用しやすい傾向がある。

移民の受入れに関してもう一つ重要な点は、可能な場合はできるだけ地域レベルで統合政策を推進することである。当該地域を対象とした政策措置こそがその地域の事情を有効に反映することができるものであるし、それゆえ国の政策よりも成果が出る場合が多い。このような認識は欧州全体で浸透しつつあり、近年都市同士のネットワークが数多く構築されるようになった。さまざまな経験と優良事例について情報交換を図ることをねらいとしている。概して有効な政策策定は移民のコミュニティ自身が積極的に関与することによって形づくられるものである。

文化的統合

最後に文化的な統合について述べたい。これはおそらく最も微妙な領域であり、また、欧州の市民が最も関心をもつ領域である。欧州各国は、国内の多様性に対応するに当たって、大きな違いを示している。すなわち、一方でフランスが同化主義を象徴し、もう一方でイギリスは文化多元主義を代表している。しかしながら、ヨーロッパのどの国でも例外なく、移民が社会のまとまりを脅かす存在であると懸念する意識が高まっている。外国人嫌いや人種的偏見が増加する傾向が見られる。アメリカの同時多発テロ以降、イスラム世界出身者が人種的偏見の対象となっている。彼らはヨーロッパの移民構成のうち3分の1を占めるにすぎないが、他の移民達と比べきわめて目立つ存在であり、容易に社会に融け込もうとしないと信じられている。

欧州諸国の大部分、特に北方と西方に位置する国々は、文化的多様性・宗教的多様性を受入れる長い伝統を誇っている。それを可能にしたのは、教会と国家の分離であった。プロテスタントがローマ・カトリックの強力な対抗勢力として登場して以来、今日まで5世紀の間、ヨーロッパの歴史の中核にある一連の変化の過程でもたらされたものである。だが、イスラム世界はそういった歴史を経験しておらず、宗教と国家の分離という概念にはなじみがないのが一般的である。また、イスラム世界の主要な価値観や慣習と西洋のそれらとの間にはさまざまな相違がある。社会における男女の立場、生活上の公私の区別、表現の自由に関してなどがその例である。2004年、フランスで起きた「スカーフ論争」、オランダの映画監督ゴッホ氏がイスラム原理主義者に殺害された事件、また、デンマークの風刺漫画をめぐる事件や、1980年代の終わり頃のサルマン・ラシュディ氏の事件は、価値観の違いを如実に示すものである。こういった事件や出来事が一般大衆にとって印象深いものとなってしまい、移民の大半が、彼らがイスラム系であるか否かを問わず、西洋の生活様式に驚くほど上手く適応しているという事実が忘れられる傾向が見られる。何年かあるいは何十年かを要することではあるが、移民とその子弟達は大半がまず間違いなくその土地に古くから住みついていた人々と同化する。これは移民の歴史を有する地域で長い間繰り返されて来た事情である。イスラム系の移民すらも大部分は新しい環境に非常に上手く溶け込んでいる。これは2000年にロッテルダムに住むトルコおよびモロッコ出身の若者を対象とした行なった調査結果からも明らかである。彼らは親よりも進歩的で個人主義的な宗教観を持ちつつあり、欧州が誇りとする基本的な民主主義的価値観に強く賛意を示していた。

私は、時間がかかるにしろ文化的側面における統合は必然であるし、統合は可能だと考えている。しかし、これは必ずしも一般大衆や政府当局の認めていることではない。しかも、不幸なことに政治家の多くは比較的短期的な視野しかもたない。多くの場合次の選挙までの視野しかもたないために、長い時間を要する文化的な統合に関して、有効な政策の立案は困難なものとなっている。ところが、近年ヨーロッパでは、フランス郊外の暴動やマドリッドとロンドンの爆破事件等、各地で事件が相次ぎ、このため政府当局としては何らかの態度を示さざるを得なくなった。場合によっては強引に同化を促すものであり、結果的に国内の選挙民はある程度安心できるかもしれないが、移民の間には一層の不満がつのることになる。それは移民の中に疎外感を生じさせ、結局は新たな暴力につながる恐れとなる。

同化を強いるのではなく、移民およびその指導者らと継続的な対話を交わすことが賢明である。実際、ヨーロッパの国と地方当局の多くが既に対話を行っている。対話には移民を受入れる側の住民と当局に「開かれた」姿勢が要求される。統合が成し遂げられるかどうかは、受入れ側の住民が移民に対して平等な生活環境と正当な地位を提供できるかどうかにかかっている。最も重要なことは、移民との継続的な対話を維持することによって、価値を共有し良好な社会関係を築くことである。また、社会の隅に追いやられて疎外状況にあるコミュニティや個人の社会への受入れを促進することが必要である。つまり、統合政策を推進するためには、文化および宗教の領域でお互いに尊重しあうことが不可欠であり、同時に、移民の社会的・経済的参画のために正当な法的地位と十分な機会の提供が欠かせないことが明らかである。欧州は多くのことを学んできた。この教訓のいくつかが、日本にとって有益なものであることを期待する。

(本稿は、2007年1月17日に開催した国際シンポジウム「外国人労働者と社会統合―欧州における外国人労働者受入れと社会統合の展開― 」より、ハン・アンツィンガー教授(オランダ・エラスムス大学)の基調講演をまとめたものである。)

2007年2月 フォーカス: 外国人労働者と社会統合

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