<講演4>「若者統合型社会的企業」の可能性と課題:
第54回労働政策フォーラム

若者問題への接近:
若者政策のフォローアップと新たな展開
(2011年7月9日)

堀 有喜衣(JILPT副主任研究員)/労働政策フォーラム開催報告(2011年7月9日)


堀 有喜衣(JILPT副主任研究員)

1990年代後半まで、日本社会における若者に対する労働政策は極めて限られたものでした。ですがこの10年間、労働政策という部分においては、さまざまな形で支援が拡充されてきたと言えると思います。

しかし、支援が進むなかで、支援を受けてもなおうまくいかない人たちが出てきていることが明らかになり、そういう人たちに対し、どういう対応を行っていくかが徐々に焦点の1つにあがってきたのではないかと思います。本日の発表は、現在の支援策の中ではなかなか行き場のない人たちに対する対応の1つとして、「若者統合型社会的企業」が日本でどのような可能性を持っているか。また、どんな課題を持っているかについて紹介したいと思います。

中間的労働市場を社会的企業で

一般就労が困難な若者がさまざまな経験を積んだり、あるいは社会環境を広げる機会を得ることもできる「中間的労働市場」の必要性については、関口さまからも紹介がありました。われわれは、それを「社会的企業」という形で用意できないかについて研究を進めてきました。そして、 それを政策的にどのように支援できるのかといった観点からもみていきたいと思っています。

支援を受けても労働市場に行けない

厚生労働省はこれまで、若者自立塾や地域若者サポートステーションなどを通じて、さまざまな支援を行ってきました。そして、自立塾で職業訓練を受けたり、地域若者サポートステーションでさまざまな支援を受けても、一般労働市場には行けない若者層が一定程度いることが、支援を通じてわかってきました。

では、こうした若者というのは日本特有か、というとそうではなく、OECD諸国共通の課題として、しばらく前から浮上してきている問題だと言えると思います。一般には景気がよく若年失業率が下がると、大抵の若者は何かしら仕事を見つけることができるわけです。ところが、実はとても景気がよい状況であっても雇ってもらえない、安定した就業状態に移行できない若者層が、どの国の社会にも一定程度生まれています。そのため、そういった若者に対する政策的な支援が必要なのではないかとの認識は、日本だけではなく、OECD諸国に共通して見られる現象だと言えるのではないかと思います。

障がい者雇用の枠組みに入らない

ならば、それはどういう若者なのか。1つの重要な特徴としては、「障がい」という形で認定はされませんが、一般労働市場で働くのは難しいタイプの若者層です。例えば、「障がい」という形で認定されるのであれば、障がい者雇用の枠組みに入ってきますが、そういった形の障がい者雇用の枠組みには入らない若者たちです。

何か今の基準で障がいがあるかというと、そういうわけではありません。例えば、長期の引きこもりであるとか不登校あるいは発達障がい、非行経験ある、病弱でフルタイムあるいは突然仕事に行けない状況になってしまう。それから、知的障がいと認定されるまでには至らないけど知的レベルが十分ではない。こういったさまざまなリスクを抱えている人たちがいました。この人たちは従来の福祉政策の対象となるような障がいを持った人たちではありません。労働政策と福祉政策の狭間に置かれてきた人々がいることが明らかになってきました。

労働市場の変化が背景に

では、こういう人たちが今生まれたかというと恐らくそうではなく、昔からいたのだと思います。しかし、昔はそれほど目立っていなかった。その理由は、やはり経済のグローバル化に伴う労働市場の大きな変化が背景にあるのではないかと思われます。

昔であれば、受け入れられていたタイプの若者たちが今の労働市場では受け入れられない状況があります。例えば、これまでなら自営セクターで何となく受け入れられてきた若者たちが、日本の自営セクターが今非常に小さくなってしまったために、以前のように受け入れられなくなっている。そういった若者たちを受けとめる最後のセーフティーネットのような場所が非常に縮小してしまったことがあるわけです。

また、組織に入っていく際も、以前であれば余裕を持って長期的に育ててあげようといったことがあったかもしれませんが、今は厳しい社会状況のなかで、正社員はもとよりパート・アルバイトとしてさえも求められる能力のハードルが上がり、労働強化が非常に進んでいる現実があるように思われます。

従って、その大きな社会変化のなかで、彼ら・彼女らは一般労働市場で正社員の椅子を獲得する、あるいはパートやアルバイトの椅子ですらもなかなか獲得するには競争力が弱い存在として浮かび上がってきたのではないかと思います。

社会的排除の一形態

ここで「そもそも仕事とは何なのか」「働かなくてはいけないのか」という話があるかと思います。仕事とは単に収入を得るだけの手段ではなく、社会と個人をつなぐもので、自尊心を与え、自立の根拠となるものであることが重要ではないかと思います。働きたいという気持ちを持つ若者層が働く場を得ることができない。これを言い換えれば、労働市場から阻害された状態にあるということです。いわば社会的排除の一形態とみなせる現象ではないかと思われます。

こうした人々を、現在の障がい者の枠組みを広げることで福祉政策によって支援していく方法もあるでしょう。将来的にはこうした方向も検討されていくべきだと思いますが、現在の枠組みからすれば、やはり参加する意欲が欠如している人々を仕事を通じて社会に統合していく政策を進めていくのがまず第一段階として考えられると思います。

その1つの対応策として示されているのが、一般就労でもなく福祉的就労でもない「中間的労働市場」であり、これを提供する「社会的企業」について考えていきたいと思います。労働政策の側から述べれば、これまで行ってきた就労支援の対象を拡大する方向性だと思われます。この後、若者が一般労働市場に至るまでの中間的な労働市場として、あるいは継続的に働く場としての社会的企業の可能性を探っていきたいと思っています。

EU型社会的企業が参考に

皆様も「社会的企業」という言葉を一度は聞かれたことがあるのではないでしょうか。日本で一般にいわれている「社会的企業」とは、アメリカ型の社会的企業です。NPOと株式会社の中間領域にあるもので、カリスマ的な社会的起業家がいかに社会問題を発見し、事業を立ち上げ、有効な解決策を提示するかといった点から着目されてきたことがあります。しかし、今回の問題意識からしますと、アメリカ型よりもヨーロッパ型、EU型のNPOと協同組合の中間領域にあるような社会的企業の概念が参考になるのではないかと考えています。すなわち、コミュニティーの利益を志向し、民主的参加を重視した組織運営を行うタイプの社会的企業です。この社会的企業はヨーロッパでも非常に注目を集めています。EMES(EU社会的企業研究ネットワーク)という研究体が立ち上がっているのですが、EU型の社会的企業には2つの類型があると整理されています。

英・伊・韓の社会的企業政策

1つは、介護などの対人社会サービスを行う目的を持った事業体です。もうひとつが、労働市場から排除された就労困難者に対し、就労訓練機会を提供することを目的とした事業体で、ヨーロッパではこれを「労働統合型社会的企業(WISE)」と呼んでいます。この労働統合型社会的企業という名称から着想を得て、われわれは今回の調査対象団体を「若者統合型社会的企業」と呼ぶことにしました。調査結果の紹介に先立ち、先行しているイギリス、イタリア、韓国における社会的企業政策を簡単にご紹介できればと思っております。

具体的には、イギリスは「Community Interest Companies(CIC)」で「キック」と読みます。「コミュニティー利益株式会社」と翻訳されたりもしています。イタリアは「社会的協同組合」。韓国では「認証社会的企業」という類型があります。

組織の成り立ちについては、 (1)社会的企業の目的がどのように定義されているか、 (2)資産配分がどのように制限されているか、 (3)組織の意思決定がどのように行われているか、 (4)説明責任をどのように担保されているのか――の4点に着目できると思います。この4つが基準となり、社会的企業政策が法律として規定されることになります。

日本でも少し前から、貧困ビジネスのように社会的な目的だけを掲げて利用者を収奪するような組織体が問題になっていますが、弱者につけ込むタイプの組織体を排除するためには、 やはり貧困ビジネスに陥らないような基準が必要なので、こういった形の法律的な規定がされています。

3カ国の組織規定

本日は詳しく見ることは難しいですが、例えば図表1の左端の上から2番目「社会的企業の目的の定義」の判定を誰が行うのかに着目してみましょう。主に法によって規定されるか、立法者ではない監察官のような形で行うか、あるいは完全に民間に任せてしまうかの3つの方法があります。イタリアは完全に法によって規定されています。イギリスは監察官によって規定されていて、韓国は法と社会的企業育成委員会によります。いわばイギリスとイタリアの中間的な形態で社会的な目的が判定されるわけです。

図表1 社会的企業法制度(組織規定)

図表1 社会的企業法制度(組織規定)/労働政策フォーラム開催報告(2011年7月9日)

また、この社会的企業の特徴は、「企業」という名前が示すとおり、一般のNPOなどと比べると事業性が非常に高いのが特徴です。従って、非営利団体は、利益を配分しないのが一般的ですが、その事業性を高めるために資産配分が制限付きで認められていることが多いです。そして、その制限がそれぞれの国でなされているということです。

さらに、コミュニティーの利益というものを代表する必要がありますので、関係者の意思がどのように反映されるかに関しても、それぞれの規定があります。

説明責任については、社会的バランスシートが各国にあり、「一般の民間企業とは異なる社会的企業である」という説明責任のある企業として法律的に定められていることになります。

もし今後、日本で社会的企業政策が進められていく場合、こうした3カ国の政策が非常に役に立つのではないかと思います。

日本に社会的企業の芽はあるか

今度は、日本ではこの社会的企業の芽があるのかということについて考えていきたいと思います。我々は先ほどWISEにならい「若者統合型社会的企業」を定義し、この定義に合った事業体にインタビューを行いました。具体的には、サードセクターに属し、行政の補助金や、そういったさまざまな資源を混合した経済的基盤を持つ特徴がある欧州型を念頭に置いたうえで、 (1)何らかの社会問題の解決を組織の主たる目的としていること、 (2)課題解決のための手段として、ビジネスの手法を用いること、 (3)当事者である若者のニーズに寄り添って仕事を組み立て、若者の参加を志向していること (4)若者の就労機会の提供を目的として持っていること――の4つに当てはまる事業体を対象に、平成21年度に14団体、22年度に12団体のインタビュー調査を行っています。

4つの就労支援機能

インタビュー調査から見出されたことを紹介します。まず、若者統合型社会的企業の就労支援機能としては、4つが見出されました。1つは「居場所の提供」です。これはいわば家の中に閉じこもっていた若者が他者とふれ合い、自分のいるところを確認するという場所の提供があります。2つめは「教育・訓練の実施」ということです。これは自分たちの事業体のなかに教育・訓練の機会を設けているところが多いのですが、そうでなくても何らかの形で教育・訓練の実施を行っている。3番目は、「柔軟な就労機会の提供」です。先ほどお話しましたように、例えば「週3日、1日5時間以上働いてください」という形で対応できるタイプの人たちではないので、できるところから始めてもらう。そういった本人のニーズに合わせた柔軟な就労の機会を提供できているということです。そして、4番目に「一般就労への移行支援」も行っているということがあると思います。大抵の事業体では、この4つの機能を同時に併せ持っているのが特徴で、単体で持っているところは少ないというのが特徴だったかと思います。

<事例1>とちぎボランティアネットワーク

調査では、多くのさまざまな取り組みをしている団体にインタビューに応じていただきましたが、今日はそのなかの2つの事例を紹介したいと思います。

まず、「とちぎボランティアネットワーク」について。ここは1995年に中間支援組織としてできたところです。若者にかかわる活動として、サポステの受託もしていますが、それとはまったく別に自主事業も行っています。

自主事業は、ワーキングスクールという事業です。企業80社と連携して、若者が6カ月で24万円の参加費用を払い、無報酬で約半年間インターンシップをするものです。これはただのインターンシップではなく、社会経験豊かな中高年が(ほぼボランティアに近い)コーディネーターとして、伴走型の支援として参加者をフォローし続けるものです。これまでの就職率が71%で、うち6人は正社員になるなど、それなりに実績を上げてきています。しかし、6カ月で24万というのは決して安いとは言えず、参加者の負担金が非常にネックになっていました。ただ、ここはたまたまサポステを受託して職業体験が無料で受けられるようになったことから、自主事業として培ったノウハウやネットワークがサポステに受け継がれていった形になっています。

若者の状態に合った仕事づくり

サポステについては、登録者がインタビュー時点で740人いたのですが、 うち377人が中長期の滞留状態にありました。すなわち、サポステの支援を受けても、なかなか一般市場に出ていけない若者が半数近くいたわけです。さらに、そのうちの半数は、一般就労はさらにすぐには難しいと思われる若者たちが占めていたとのことでした。

そこで、段階別に就労体験を積んでもらおうということで、新しい仕事づくりに取り組んできました。例えば、対人関係が苦手な若者に対しては、人と直接接しなくてもいいテープ起こしを頼む。そして、グループ作業ができるようになってきたら、グループで行う印刷や製本などの作業をお願いする、といった形で、若者の状態に合った仕事をつくることに取り組んできています。

また、とちぎボランティアネットワークでは、市内商店街での地場野菜の直売をしているのですが、これは商店街のシャッター通りを活性化したいという地域ニーズと、近くの農家の無農薬野菜を広げたいといった希望があることを把握したうえで、それらのニーズをうまく結びつけて若者の働く場をつくれないかということで始めた取り組みだそうです。販売にはさまざまな仕事があるので、それぞれの若者のニーズに合わせやすいこともあります。これはいわば三者のニーズが結び合わさった成功事例だと思います。

こういった形でさまざまな自主事業をしているわけですが、課題はやはり資金面だそうです。大抵は1年限りの財源が多く、さまざまな財源を組み合わせて事業を行うなかで課題が見えてくる。でも、それに取り組むためには、関係者に営業してもらわなければならないのですが、1年では営業だけで終わってしまい、なかなか次の展開につながる形の資金提供にはなっていない問題があるとのことでした。

<事例2>ワーカーズコープ

2つ目はワーカーズコープ。労協センター事業団といい、新しい事業モデルや運営の仕組みを中央でつくろうということでつくられた機関です。ここでは、全国移動する事務局員と現場で働く一般組合員から構成されているのが特徴で、もともと90年代からフリーターや低学歴の若者が一般組合員として働いていました。それが2000年代になり、職業訓練や自立塾、サポステの受託をするようになったということです。

彼らの行き場がなかなかないということで、自立塾の卒業生やサポステの体験実習もこのワーカーズコープで受け入れるようになりました。例えば、受託した千葉の自立塾卒業生の4分の1がここの労協で働いているそうです。

ここでは、事務局員は経済的な自立が可能でも、組合員が自立するにはやはり厳しい給与だといいます。元当事者である支援を受けた若者が、ここの事務局員になるのは、相当ハードルが高いので、経済的な自立という面では残念ながらまだ限られています。一方、数は少ないながら、ワーカーズコープのなかで自信をつけて一般就労に行く若者もいるそうです。

では、なぜこういったサポステなどを持っている団体が受け入れ先になりやすいかというと、やはり若者に配慮する雰囲気が組織全体にあるからではないかとのことでした。実際、そういった感想が若者からも寄せられているのだそうです。

仲間関係を保ち仕事づくりを

しかし、就業訓練とか生活訓練といったさまざまな訓練を行った後で、継続的な就労につながらないケースはどうしていくかについては労協でも悩んでいて、若者自らが事業を起こすことを支援しているとことが1つの特徴ではないかと思います。そのとき、一人に1つの仕事をつくらせるのではなく、ここで出会った若者同士が仲間になり、ともに仕事づくりに取り組むことを目的としているとのことでした。ここは収入の6割が自治体からの委託事業で、事業所そのものは、やはり公的支援に依る部分が大きいと思われます。

社会的企業の機能

冒頭、若者統合型社会的企業の可能性と課題を探っていきたいとお話しました。本日、紹介したのは2例ですが、ビジネスを行うことで仕事を創出し、その仕事のなかで体験就労の機会をつくり出したり、一般就労との媒介を図るなど、中間的労働市場としての機能は十分に果たしていたのではないかと思います。

一方、当事者である若者も、ニーズに合わせた働き方ができるような働き方になっていたと思いますし、また当事者による事業運営にもつながっていたと思います。ただし、経済的な自立につながることに関しては、しばしば困難であったということもまた言えるのではないかと思います。

よく「じゃあ、この社会的企業を経て、一般市場にどのぐらい行けるのか?」と聞かれます。もともとの当事者の状態に左右される部分が大きいので、「こういう支援を行ったから一般就労に行ける」といったことは、ここでは一般化はできませんでした。

認証制度で量的拡大も

また、「量的にどうなのか?」ということですが、社会的企業が法律として定められていないので、今のところ量的にそれほど大きいものではないと言えると思います。しかし例えば、イギリスのCICは初年度は208団体しかなかったのが、認証制度ができた5年後には4,455団体に増えました。韓国も最初は少なかったけれど、 急激に増えてきています。認証制度により、例えばお金を借りやすくなって事業がしやすくなったりという形でプラスになる部分があるので、認証制度を進めていけば、おそらくある程度量的に拡大してくると思われます。ただ、本人に寄り添うといった支援の性質上、急激な大規模化が困難であることもまた言えるのではないかと思います。

5つの政策提案

最後に、政策提案として5点挙げたいと思います。1点目は、サービスに見合った公共サービスの契約にしていく必要があるということです。2点目としては、先ほどお話したように、認証制度の導入で社会的企業がうまく回る可能性があるので、そういった法的な位置づけの明確化の必要性です。その際には、先行している3カ国の社会的企業の認定要件が参考になると思われます。

3番目は、社会的企業に対し、政策形成、積極的に参加してもらうことです。現在はいろいろなところで政策形成に参加することが結構進んでいるようですが、この評価プロセスにどういうふうに参加してもらうのかが今、重要な論点として挙がってきているように思います。最終的には、行政が政策評価をするより、やはり当事者団体同士で互いに評価し合うような仕組みにできればと思います。

4点目は、今回、若者支援に関する支援者のお話を伺いましたが、かなり専門的な知識・スキルが必要な専門職として認めていく仕組みが必要だと思われます。支援者の専門性を高めることが、社会的企業の質を高めていくので、そういった政策的な支援が重要だと思います。

中間的働き方をどう法的に位置づけるか

そして、最後に、中間的な働き方をどういう形で法的に位置づけるかも論点として挙げたいと思います。ここでは、最低賃金で守られた一般労働市場とは異なる労働として論じてきましたが、そういった市場が低賃金市場をつくり出してしまい、既存の企業に悪影響を与えるのではないかということが懸念されると思うからです。この際にも、社会的な認証を行うと、そこの認証を受けた企業で何年か働く場合においてのみ、こういった中間的な働き方を認めるというような限定が必要ではないかと思われます。

今日お話した内容の詳細は、我々のホームページからご覧いただけます。労働政策研究報告書No.129に載っておりますので、ぜひご参照いただければと思います(図表2)。

図表2 労働政策研究報告書№129

図表2 労働政策研究報告書№129/労働政策フォーラム開催報告(2011年7月9日)