講演２　経済危機後の東アジアと日本の外国人労働者政策 ―国の入管政策及び地域・自治体レベルの統合政策の視点から
今後の外国人労働者問題を考える ―経済危機が日系人労働者に与えた影響等を踏まえて―
第50回労働政策フォーラム（2010年12月4日）

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関西学院大学経済学部教授・少子経済研究センター長 井口 泰

関西学院大学の井口と申します。私からは、これからの外国人労働者政策についての展望を開いていただけるように、何がしかの論点を提起できるよう努力したいと思います。

また、私は外国人集住都市会議のアドバイザーを７年やっております。そういう意味では、どちらかというと国の外国人政策より、自治体レベルの議論に入り込み、研究とともに、いわゆる自治体連合のアドバイスを行っています。

実は、ヨーロッパにあるユーロ・シティーという都市連合と連携し、アジアでも、ネットワークづくりを始めています。これらと情報交換を行い、政策形成のためのいろいろな情報を提供していくことも、私どもの大事な使命の１つだと思っています。

外国人集住都市会議がめざす４つの改革

まず外国人政策につきましては、すでに2006年ごろから改革が動いています。外国人集住都市会議は、大きく４つの改革の実現をめざしてきました。１つは、外国人の権利や義務の関係をしっかり確定できるようにすること。具体的には、住民基本台帳法への外国人特性の統合を含めた情報システムの整備です、その一部しか実現できませんが、昨年７月に入管法・住基法改正が実現し、完全施行まで１年半の準備期間を残しています。

第二に、雇用や社会保障の面での外国人の方々の待遇改善です。雇用保険の加入が、１カ月以上の契約で可能になるなど、前進しつつありますが、依然として社会保険加入は非常に不十分なままで、有期雇用契約の法制度の整備もまだ結論が出ていない状態です。

第三に、外国の人たちの２世の問題です。教育についてのサポートは行われてきていますが、未だに外国人学校の認知が十分に進んでいないため、支援もできていません。したがって、外国人の子供たちに対して義務教育が適用できない。日本に来て、多様な経験を積んでいる子供たちが、日本の大学に進学できないわけです。将来の火種になりかねない問題です。

第四が、日本語の問題です。生活や就労に必要な日本語の学習機会をしっかり整備しなければ、今後、社会の中に意思疎通できない集団ができあがり、それが将来の大きな社会的コストを生むことが懸念されます。日本語学習機会の提供や雇用対策などの対策は、受入れのコストそのものではなく、将来発生する社会的コストを抑制するための現在の投資と考えるべきです。実はこれは欧州の考え方です。今の日本では、施策のための出費は十把一からげに社会的コストだといわれてしまうところに、この問題の厳しさがあります。

ミスマッチの複雑化が外国人労働者の増加の一因

私はいま、高失業のなかで外国人政策を議論することの難しさを強く感じておりますが、それでもあえて申し上げておきたいことがあります。それは、外国人の方々が労働力として日本の中で就労しているのは、日本人の人口が減っているからではなく、労働力需給のミスマッチが非常に複雑になっているからだということです。

実際、ハローワークだけでは、そのミスマッチを解消できないので、今後ますます自治体とハローワークが協力しながら、複雑化した需給ミスマッチを減らす努力をしなければなりません。労働需給ミスマッチが拡大するなかで、地域行政サービスの大きな改革を展望すべきであり、さもないと外国人の方々に対し地域で十分なケアができないのです。

議論すべき労働移動の自由の問題

それから、今日の議論のなかで、日系人のように職場を選べる方と、技能実習生のように労働移動が制限されている方では、経済効果が全然違うことに注意すべきです。技能実習生は、低生産性や低賃金の分野でも３年間は移動できず、そういう部分の需給ミスマッチを埋める側面を持っています。しかし、日系人は労働移動していきますから、低生産性部門の温存効果があるなどの批判は当たりませんし、実証データ上でもそうなってはいません。このような労働移動の自由の問題を一切無視して議論するわけにはいかないのですが、どうも十把一からげの議論になりがちなので、私は非常に懸念しているのです。

南米系だけではない一般永住者

図表１をご覧ください。先ほどの野口課長の報告にありました「外国人労働者数56万人」という数字は、外国人雇用状況届によるデータです。私の推計では、在日朝鮮人や韓国人などのいわゆる特別永住者を除いて、外国人労働者は92万人になっています。それからもう１つ、毎年約４万人の方が永住権をとっています。既に53万人が一般永住権をとり、もっとも多いのは中国で次いでブラジル、フィリピンとなります（図表２）。もはや、日系人あるいはブラジル、南米出身者に限った議論をしていてはいけないと思います。

図表１ 1990 年以降の外国人労働者数（特別永住者を除く）の推移（改定推計）

資料出所： 厚生労働省推計及び筆者推計。注）（１）は特定活動の在留資格を有する者。
（２）（３）（５）は筆者の推計値。（４）は原則として前年末の不法残留者数。（７）は筆者の推計値。

図表２　わが国の在留外国人数と永住者の動向

資料出所：法務省入国管理局

自治体の改革に国が反応して欲しい

さまざまな問題の背景に「多文化主義」の問題があります。わが国で使っている「多文化共生」という言葉にも、いろいろな使い方や濫用があって、様々な批判を受けています。外国人集住都市会議では、互いの文化や特性を理解し尊重し合うことだけではなくて、健全な市民生活に必要な権利の尊重と義務の遂行を可能にするような社会のことを指しています。

ところが現状は、権利の尊重と義務の遂行の部分があまりにも不十分な状態なため、先ほどの４点の要望のうち、私の評価では、まだ1.5程度しか実現していないのです。10年かけても、それだけしか実現できていないのです。

私は、国の政策を変えるのは、象を反転させるぐらいに難しいと思っています。だから、自治体には、うさぎのように迅速に方向を変えてもらい、それに対して、国にも、もっと反応してもらわねばなりません。ただし、外国人雇用対策に関しては、今回の緊急雇用対策のなかで、失業した外国人に日本語研修を受けてもらうという、悲願の一部が実現されています。これが恒久化できるかどうかに非常に強い関心を持っています。

便益とコストのバランスが必要

図表３ 外国人受入れの社会的便益・費用と社会統合政策

（資料出所：井口2010）

図表３では、現在のわが国の外国人受入れの状態が、ヨーロッパの1980年代の半ばぐらいの状況にあたります。まだ、日本には、多文化主義に対するある種の楽観論があり、外国人受入れに対するコスト感もありません。ところが、欧州でも90年代初めになると、世論調査でみても移民・外国人の問題が急速に深刻化しており、ちょうどこの時点で社会全体として、限界的な社会的便益と限界的な社会的費用がほぼ一致するような状況になっていたと考えられます。

ヨーロッパでは、90年代初めにそういう問題があったにもかかわらず、社会統合政策を改革して、国内の外国人に対し、必要性の高い人たちから、優先的に受入国の言語を学ぶ機会を保証するようになるまで、かなりの年月を要しました。欧州の主要国で1998～2005年にかけて改革が進んでいますが、05年に改革が実施されたドイツの場合、15年間もかかったのです。事態がどんどん深刻化するなか、受け入れの便益のほうはあまり伸びずに受け入れのコストばかりが増加してしまったのです。遅ればせながら、新たな制度を整備したものの、社会的コストはなかなか減らないのです。

早期投資で受け入れの仕組みづくりを

つまり、制度的なインフラ整備が遅れてしまうと、受け入れのコストが受け入れの便益を上回る状態になりかねないわけです。わが国はまだ受け入れの便益が受け入れのコストを十分上回っている段階にあるのだから、できるだけ早目に投資をして、例えば、日本語習得機会の保障や、日本の法律や社会についての知識などを習得できる講習なども準備していくべきです。そうすれば、社会的費用曲線を、かなり右に下げることができるだろうと思うわけです。闇雲に、外国人受入れの拡大を考えることは極めて危険です。受け入れの便益を受け入れのコストが上回ることがないような受け入れの仕方を考えなければなりません。

ハローワークと自治体が一緒に取り組む制度を

外国人政策についてとくに申し上げたいのは、先ほどの「自治体との協力」の問題です。これはハローワークの組織や人材を、すべて自治体に委譲してしまえばいいという議論ではありません。長期失業者や、若年失業者、シングルマザー対策などは、きめ細かくやらなければならないし、同時に、住宅政策や福祉政策もやらなければならない。場合によってはメンタルケアも必要です。複雑な対策をセットで実施しなければならないので、この部分については、ハローワークと自治体が一緒になって取り組めるような法制度をつくらなければなりません。

日本人雇用を奪わない外国人の受け入れ

次に発想の転換についてお話ししたいと思います。１つは、高失業の時期に、外国人問題を議論すると、外国人の受け入れが日本人の雇用を奪うのではないかとの懸念が出てくることです。これに対し、私たちは、外国人人材と共同することで、どうしたら日本人の雇用を増やせるかという観点で実証研究をしています。

それに加え、地域の活性化にとって、日系人や技能実習生をどう考えるかという問題があります。このような議論は、東京でしていても、意味がわかりません。地方都市では、若い人は大都市に出て行き、人口がどんどん減っている状態です。あるいは、高学歴化が進み、大学の進学率が高まり、高卒者から養成される技能労働者またはテクニシャンといわれる専門職の養成機関では、近年、定員割れが相次いでいます。そしてさらに、あと６、７年も経てば18歳人口が110万人を切って急速に減少してしまうのです。

高卒レベルの技能労働職種の受入れ議論を

こういう事態を一切見ることなく、「単純労働は一切認めない」という議論を繰り返すのは意味がありません。確かに、これだけ無業者や失業者が増えているなかでは、厳密な意味での単純労働、いわゆる不熟練労働は、無業者や失業者などを労働市場に復帰させる上で、しっかり確保すべきで、これを国外から来る人に開放するのは適当ではありません。しかし、それよりもやや熟練の上の部分、低技能と言われているけれど、高卒程度の労働市場を経由して養成されてきた多様な技能職種や専門職種については、厳密なデータに基づいて冷静に議論をしていただきたいと思っています。

女性や高齢者の労働力率も高いブラジル日系人

それから、私どもはいろいろな形でデータの実証分析をしています。よく、「外国人を雇うよりも女性とか高齢者を先に雇うべきだ」といわれますが、国勢調査ベースで各地域における日本人の労働力率とブラジル日系人の所在との関係をみると、ブラジル日系人の多い地域は、実は女性の労働力率も高く、50歳代以上の高齢者の労働力率も高いことがわかっています（図表４）。つまり、日系人が、日本人の女性や高齢者をはねのけて就労しているという事実はありません。

図表４　外国人人口と日本人雇用・労働力人口等との間の相関

資料出所：Iguchi and Shiho（2007）

ただし、技能実習生に関しては、若年人口比率が低く、高卒労働力に占める18歳人口の比率が非常に低い地域では、技能実習生が非常に多いのは事実です。ただ、これは、中小企業団体による団体管理型受入れの場合で、大企業における技能実習生受入れの場合には必ずしも該当しません。

ブラジル日系人が失業率低下にも影響

それからもう１つ、外国人が、労働力の需給ミスマッチが存在するところに入ってきている例をご紹介します。今世紀になってから、地域の失業率との関係で、ブラジル日系人がいる結果、失業率がむしろ下がっているケースが幾つか検証できております（図表５）。そうでないケースもあるだろうといわれるかもしれませんが、そういう場合は、統計的には有意でないことは確かです。この図の右の列に表示した「Inactivity rate」というのは、無業率で、左の列に表示したのが失業率です。

図表５ 地域労働市場のミスマッチ関数の推計

出所：Iguchi and Hasegawa (2010) ,Iguchi (2010) Note: ***means signifi cant at 1% level, ** signifi cant at 5%level. ,* signifi cant at 10% level.

最近、個票データを使用し、外国人を雇ったことのある事業所について、「あなたのところでは、ここ１年で学卒を採用しましたか」という回答とどのような関係があるのかを分析してみました（図表６）。データの被説明変数のつくり方によって、どうしても結果が収束しないなどのいろいろな問題があったのですが、学卒採用の有無を被説明変数にすると安定的な結果が得られました。外国人の専門職を雇った経験のあるところは、そうでないところに比べて2.9倍の割合で学卒をよく雇っているがわかりました。「オッズ」というのは確率と確率の比率を意味していて、この結果は、外国人専門職の雇用が日本人の雇用に寄与している１つの証左だと思います。

地域・自治体自らが産業政策を持つことが重要

労働者の権利という観点からみると、やはりローテーション方式による外国人受入れの期間はそれほど長くすることはできないわけです。しかし、ある程度の長さがないと、様々な低生産職種が維持できなくなっているのも現実です。これを産業政策的にどう考えるのかという問題があります。私は、最終的に、低生産性の分野にもかかわらず、外国人労働者を受け入れるべきか否かを決めるのは、地域・自治体でなければならないと考えています。東京で、経済産業省で、「あなたのところの産業はもう死に絶えていい」などというようなことがいえるのでしょうか。やはり、地域・自治体それぞれが、自らの産業政策を持たなければならないと思います。

在留資格を付与した後のフォローがない

わが国の受入れシステムでは、入国管理のところで、外国人に在留資格を付与されますので、その外国人がその後、健康保険に入ったかとか、税金を払ったかどうかなどについては、なかなかチェックがしにくい現状があります。今年４月から、入管のガイドラインを改正して、在留資格の延長や変更のときに、健康保険証を提示してもらうことになりました。

これは確かに一歩前進ですが、健康保険に加入していないと判った場合も、その後のフォローは全然できていないのです。当初、社会保険の加入の有無などは、国と自治体をつなぐデータシステムを介してチェックし、非加入の事実が判明した場合は、入管から関係自治体や関係機関に同じシステムを介して通知し、さらに手続を進めるという仕組が考えられました。しかし、厚生労働省から、現在のデータシステムでは、そこまでできないと言われてしまいました。

日本やアメリカの入管システムでは、入国時点で在留資格を出してしまい、大陸欧州諸国のように、居住する地域・自治体レベルで滞在許可を出すわけではないので、住んでいる場所で、実際に権利義務が履行されているか否かのチェックができないのです。この基本的な欠陥を補わなければ、外国人を受け入れても、滞在中のリスクから本人を十分に守ることができないことを理解してください。

権利を尊重し、義務を遂行できるようサポートを

先ほど申し上げた大きな４つの改革を実施するため、国の出入国管理政策が大きな柱となることは当然ですが、もう１つの柱として、地域・自治体レベルにおける多文化共生政策があります。多文化共生という言葉を定義しなかったり、あいまいな意味で使用するのは、混乱のもとであり、好ましくありません。外国人集住都市会議の定義に従い、外国人の権利を尊重しつつ、義務が遂行できるようサポートする仕組をしっかりと組み込んだ地域をつくることこそ、外国人を受け入れる大きな前提でなければならないと考えています。

改革の推進に向けた基本的提案／医療と教育の充実を

最後に「外国人政策の改革の推進に関する基本的提案」を申し上げます。繰り返しになりますが、日本人の雇用創出の観点から、どうやって外国人を使うかを考えるように発想を変えていただきたい。また、医療と教育については、特定の地域だけでもいいから、外国人が安心して土曜でも日曜でもちゃんと授業や診療が受けられるようにすべきです。

さらに、労働組合の方々の理解をなかなか得られないのですが、連合の外国人労働者受入れに関する原則の１つに、現行の在留資格を一切変更すべきでないという方針が書かれています。先ほどもいいましたように、特に高卒の方々が中心の技能職や専門職の労働市場では、日本人だけでは、もはや供給不可能な部分が拡大してきています。日本人の若者に、そういう職種に就いてもらう施策を講じることも、もちろん大事ですが、同時に、それだけでは困難な部分は、政労使で客観的な事実をデータで確認しながら、対策を立てていただきたいと思います。

学習の機会や社会保険の加入などを前提条件に

経済学者の方々の一部には、「需給ミスマッチは給料を上げれば解消する」と主張される方がおられます。しかし、給料だけ上げても、需給ミスマッチはなかなか解消しないのです。私たちの雇用の条件は、賃金だけで決まっているのではありません。今、若者が直面する需給ミスマッチが、どれだけ複雑化しているかを知っていただくことも非常に大事です。同時に、最小限必要な日本語学習や社会保険への加入などを、外国人雇用の前提条件とすることを、法律的にも担保していくべきです。これらのことを実現するには、私は、最終的に「外国人雇用法」が必要という立場をとっています。

本格的な家族政策を

長年、労働の専門家の多くは、労働力供給の予測を見ながら、「労働力がこれだけ減ってくるから外国人を入れるべきか否か」という議論をしてきました。私は、このような議論は、非常にミスリーディングだと思います。今、外国人が入って来ているのは、ほとんどが労働力の需給ミスマッチが原因であるにもかかわらず、労働力人口の減少のせいだと勘違いされるからです。これが、外国人受入れ議論のすれ違いの一因になっているのではないかと思います。この点の理解をただしたうえで、将来さらに出生率が低下し、2040年以降の労働力人口の減少があまりにも加速した場合のリスクを考慮した少子化対策、あるいは、本格的な家族政策を考える時期に来ているのではないかとも思います。